Gestão Pública e Estado no Brasil

Gestão Pública e Estado no Brasil
Uma análise histórica e conceitual dos modelos de administração pública brasileira, desde suas origens patrimonialistas até as reformas gerencialistas contemporâneas.
Síntese de Trabalho de Conclusão de Curso para Pós-graduação em Gestão Pública pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas, orientado pelo Prof. Me. Ernesto Dimas Paulella.
Pedro Luís Ribeiro Marcondes; Médico (PUC Campinas), Especialista em Medicina de Família e Comunidade (HMMG/CHOV), pós-graduado em Gestão Pública (PUC Campinas), Psiquiatria (CENBRAP), Psicologia da Educação (PUCRS), Terapia Comportamental (PUCRS) e Fisiologia e Fisiopatologia Humana (UNIFESP). É também graduado em Imagem e Som (UFSCar).
Introdução
Compreendendo o Estado Brasileiro
As propostas anteriores de gestão consolidam o objetivo desta pesquisa, que é apresentar um quadro geral acerca do Estado brasileiro e de seus modelos de gestão pública, residindo o problema desta análise justamente na exposição de um objeto conteudístico que possa vir a servir-se como fonte para futuras pesquisas acerca do assunto.
Para a concretização do projeto recorreremos à pesquisa bibliográfica de autores que abordem aspectos econômicos, sociais e políticos do tema. Tanto pensadores contemporâneos, quanto outros de séculos passados, foram utilizados, visando um maior embasamento e coerência ao estudo.
Metodologia: Devido à enorme quantia de tópicos referentes ao assunto disponíveis para a pesquisa, houve um cuidado singular em escolher os autores e trabalhos que mais se adequassem a esta proposta.
Capítulo I
Definição e Elementos Constitutivos do Estado
Etimologia e Conceito
A etimologia da palavra Estado nos leva a "status", do latim "estar firme". Segundo o Dicionário Houaiss (2010) o termo é datado do século XIII e designa "conjunto de instituições (governo, forças armadas, funcionalismo público etc.) que controlam e administram uma nação".
Segundo o jurista italiano Norberto Bobbio a palavra foi utilizada pela primeira vez, com seu sentido contemporâneo, por Nicolau Maquiavel em sua obra máxima, O Príncipe (escrita em 1513).
"O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado."
— Hely Lopes Meirelles
Definições Clássicas
Groppali: "A pessoa jurídica soberana, constituída de um povo organizado sobre um território sob comando de um poder supremo, para fins de defesa, ordem, bem estar e progresso social".
Bevilácqua: "É um agrupamento humano estabelecido em determinado território e submetido a um poder soberano que lhe dá unidade orgânica".
Elementos Constitutivos do Estado
População
Sem população não há necessidade ou razão em se haver Estado, visto que não haveria objeto de governança ou condução por uma entidade maior.
Território
Consolida-se como uma localidade do globo onde se é exercido um dado regime e sua respectiva soberania, sob constituição específica. Segundo Pedro Calmon é "um patrimônio sagrado e inalienável do povo".
Governo
Segundo o professor Francisco Bruno Neto, é uma delegação da soberania nacional, sendo o conjunto de funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e da administração pública.
Quando três elementos constitutivos vitais à formação de um Estado reúnem-se, cada um na sua perfeita integridade, existe o que chamamos de Estado Perfeito. Este por sua vez pode ser simples ou composto.
Nascimento do Estado
Modo Originário
Quando um agrupamento humano estabelecendo-se em um certo território, organiza o seu governo e passa a funcionar nas condições universais da ordem política e jurídica, sem qualquer influência de fatores externos.
Modo Secundário
Quando uma nova unidade política vem a nascer da união ou da divisão de Estados (confederação = união permanente entre Estados independentes e soberanos).
Modo Derivado
Quando o Estado surge em consequência de movimentos exteriores (colonização, concessão de direitos de soberania e ação de um governo estrangeiro).
Teorias do Surgimento do Estado
São muitas as conceituações em torno do assunto, opiniões divergentes oriundas de épocas distintas. Muitos teóricos colocaram a definir o surgimento do Estado, entre inúmeras dissertações a respeito consolidaram-se três teorias principais:
1
Teoria da Origem Familiar
Entre todas as conceituações esta é a mais antiga. Apoia-se na bíblia e no próprio conceito biológico de reprodução entre dois indivíduos, visto que parte do pressuposto que a humanidade advém de um casal originário.
"A família é o primeiro modelo da sociedade política."
— Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
Corrente Patriarcal
O Estado deriva de um núcleo familiar cuja autoridade suprema pertence ao varão mais velho, o patriarca. Segundo Robert Filmer cada família primitiva se ampliou e deu origem a um Estado. Esta teoria tem como apoio fundamental: a bíblia, o direito romano e Aristóteles.
Corrente Matriarcal
Para Bachofen e outros teóricos do matriarcado, a primeira organização familiar teria sido baseada na autoridade da mãe. Há coerência em tal assertiva, visto que geralmente era incerta a paternidade nas sociedades mais primitivas.
Sahid Maluf: "O matriarcado, que não deve ser confundido com a 'ginecocracia' ou hegemonia política da mulher, precedeu realmente ao patriarcado, na evolução social."
2
Teoria Contratualista
Para alguns autores, essa teoria teve origem indicada no livro II de "A República" de Platão. A tese parte do aspecto que nós homens não somos plenos em nossa essência, não bastando-nos a nós mesmos, necessitando recorrer a outros semelhantes para a plenitude das tarefas e realizações de nossa vida.
"Um Estado nasce das necessidades dos homens; ninguém basta a si mesmo, mas todos nós precisamos de muitas coisas."
— Platão
Em determinado momento de nossa história delegamos a um grupo o direito de exercer controle e poder sobre nossas vidas, assim como gerenciar recursos coletados por esta nova entidade com a premissa de que a mesma auxiliasse os homens na aquisição de uma vida mais próspera e saudável.
Principais Pensadores
Thomas Hobbes: "Ante a tremenda e sangrenta anarquia do estado de natureza, os homens abdicaram em proveito de um homem ou de uma assembleia os seus direitos ilimitados"
John Locke: "Baseado no consentimento de todos a aceitar o princípio majoritário, dando nascimento à Sociedade Política"
Jean Jacques Rousseau: "Contrato ou Pacto Social deve ter sido geral, unânime e baseado na igualdade dos homens"
3
Teoria da Força
A superioridade da força de um grupo social permite submeter um grupo mais fraco, dando origem ao surgimento do Estado (relação entre dominantes e dominados).
Para Jean Bodin (1530-1596), teórico do absolutismo, o que dá origem ao Estado é a violência dos mais fortes. Thomas Hobbes (1588-1679) argumentava que o poder não é um simples fenômeno de força, mas uma força institucionalizada canalizada para o direito.
"Homo homini lúpus" (O homem é o lobo do homem)
— Thomas Hobbes
Categorias de Estado segundo Hobbes
Estado Real: Aquele que se forma pela imposição da força
Estado Racional: Aquele que provém da razão
Georg Jellinek (1851-1911): "A teoria da força, apoia-se aparentemente em fatos históricos: no processo da formação originária dos Estados quase sempre houve luta; a guerra foi, em geral, o princípio criador dos povos".
Evolução Histórica
Evolução Histórica do Estado
Discorreremos brevemente sobre alguns modelos de Estado, utilizando para tal uma abordagem sucinta e didática. Utilizaremos por base a divisão pontuada pelo eminente professor Queiroz Lima que coloca, em conveniente relevo, os traços característicos dominantes da organização estatal em cada um dos grandes estágios da civilização:
1
O Estado Oriental
Teocrático e politeísta, baseado na servidão coletiva, com poder centralizado de regime totalitário. O Egito antigo e os impérios que se formaram às margens do Tigre e Eufrates constituem modelo deste exemplo (grandes civilizações posicionadas em crescentes férteis).
2
O Estado Grego
Caracterizado por uma nítida separação entre a religião e a política (laicismo). Era constituído de forma autônoma, apresentando cidades-estado independentes, com legislação e regimes políticos próprios. Atenas, apontada frequentemente como fonte da democracia, nunca chegou a ser um Estado democrático na acepção do direito público moderno (o conceito de cidadão estava vinculado a menos de 10% da população).
3
O Estado Romano
Dividiu-se em três períodos distintos: Monarquia, República e Império. A base de sua economia era escravista, a pirâmide social apresentava pouca mobilidade. Tem como um dos maiores legados à humanidade o Código de Leis Romano. Foi durante seu regime que o Cristianismo consolidou-se como religião oficial do Império.
4
O Estado Feudal
Consequente da invasão dos bárbaros sobre o Império Romano do Ocidente. Expressão máxima da descentralização política, administrativa e econômica, com esvaziamento das cidades e estabelecimento de novas relações de emprego no campo. Sociedade estamental, imóvel, rigidamente hierarquizada: nobres (os que lutam), alto e baixo clero (os que rezam) e camponeses (os que trabalham).
5
O Estado Absolutista
Caracterizado também como Estado Moderno. Advém da crise do feudalismo, após o final da baixa idade média (por volta dos séculos XIV e XV). Maior centralização política dos reinos europeus (teorias do direito divino do Rei). Uma frase que exprime esta ideia está contida na afirmativa de Luís XIV: "o Estado sou eu". Economia mercantilista, surgimento e expansão da classe burguesa.
6
O Estado Liberal
Tem como expoente máximo a revolução francesa e está baseado no princípio da soberania nacional. Teorias humanistas e aspectos sociais são rediscutidos por diversos teóricos. Fala-se em direitos humanos, em liberdade, fraternidade e igualdade, no laissez-faire. Eclode o Iluminismo, com grande valorização da figura da liberdade humana. Deslocamento final do eixo de poder da nobreza para a burguesia.
7
O Estado Contemporâneo
Suas principais características passam a consolidar-se no fim do século XIX e início do século XX, estando vigente até os dias de hoje. Marcado pela atual pluralidade cultural do mundo globalizado pós-moderno. Inúmeras vertentes políticas e modelos estatais em andamento. Órgãos transnacionais visando alianças de ordem política, econômica e bélica.
Capítulo II
Configuração do Estado Brasileiro
Uma vez apresentado alguns elementos constitutivos do Estado, quanto a sua organização, formação, tipos, entre outros aspectos, delinearemos algumas características do regime nacional.
República Federativa do Brasil
O Brasil é denominado oficialmente como República Federativa do Brasil. Nesta nomeação há, ao menos, dois conceitos embutidos, os de república e federação.
República (do latim "res publica", coisa pública) refere-se à forma de governo eleita por cidadãos, ou seus representantes, tendo duração limitada. Pode ser compreendida ainda como o regime que emana do povo, ao invés de outra origem, opondo-se, portanto, diretamente à ideia de monarquia.
Federalismo entende-se como o modelo de Estado composto por diversas entidades territoriais autônomas dotadas de governo próprio. Como regra geral, os estados ("estados federados") que se unem para constituir a federação (o "Estado federal") são autônomos, possuindo um conjunto de competências ou prerrogativas asseguradas pela constituição.
Características Fundamentais
Divisão dos Poderes
O Brasil é regido por uma divisão montesquiana dos poderes, segmentados em executivo, legislativo e judiciário.
Regime Democrático
Modelo ainda recente, fruto do desmantelamento da ditadura militar vivenciada pelo país nas décadas de 60, 70 e 80. O Brasil nutre ainda os primeiros passos na consolidação de um Estado de Direito livre.
Gestão Pública
O país apresenta os modelos patrimonialista, burocrático e gerencialista, coexistindo na máquina estatal, apresentando uma frente ou outra maior sobrepujança em função das reformas administrativas do governo.
Síntese do Estado Brasileiro
O Brasil é uma República federativa (composta por 26 estados e um distrito federal) presidencialista (com duração de quatro anos, sujeita a uma reeleição), com divisão dos três poderes (executivo, legislativo e judiciário) e fundamentada em um regime democrático representativo (assegurado pelo voto secreto e universal).
Território e População
Território
O Brasil é o maior país da América do Sul e quinto do mundo em área territorial. Seus limites se dão a leste pelo oceano Atlântico (com um litoral de 7.491 quilômetros); a norte pela Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa; a noroeste pela Colômbia; a oeste pela Bolívia e Peru; a sudoeste pela Argentina e Paraguai e ao sul pelo Uruguai.
O país tem área equivalente a 47% do território sul-americano.
População
Contamos com uma população de, aproximadamente, 200 milhões de habitantes (segundo os últimos dados do censo).
Constituímos o único país falante da língua portuguesa na América e o maior país lusófono do mundo, além de sermos uma das nações mais multiculturais e etnicamente diversas do planeta, fruto da intensa migração decorrente de muitos países.
Capítulo III
Gestão Pública e Estado
Ao longo da história podemos pontuar diversos momentos imbuídos de distintos modelos de governança. Tem-se observado o aspecto natural desta transitoriedade, advinda do próprio progresso do homem no decorrer dos tempos. As mudanças de ordem econômica, social, cultural e política em um meio sobre um contexto resultam em novos modus operandi do Estado.
"Gestão pública refere-se às funções de gerência pública dos negócios do governo."
— Clezio Saldanha dos Santos
A gestão do público, do que está intimamente ligado ao usufruto comum por todos os indivíduos de uma mesma sociedade, é praticada de acordo com a forma de Estado à qual está vinculada. Seria a gestão pública, portanto, a exteriorização do Estado, a reprodução dos conceitos que o formam, aplicados à sociedade em que se constitui.
Modelos de Gestão Pública no Brasil
Tomaremos por base o trabalho dos pesquisadores Daniel Mártin Schimitt, Gabriela Gonçalves Vieira Fiates e Jacqueline Maria Cavalcante da Silva acerca de alguns modelos de Gestão Pública nacionais. Segundo tais autores os modelos de gestão pública, já aplicados no Brasil, classificam-se em patrimonialista, burocrático e gerencialista ou nova administração pública (NAP).
01
Modelo Patrimonialista
Período colonial e imperial - caracterizado pelo uso de bens públicos em benefício particular
02
Modelo Burocrático
Era Vargas em diante - profissionalização e controle através de normas e procedimentos
03
Modelo Gerencialista
Década de 1990 - foco em resultados, eficiência e práticas do setor privado
Importante: De acordo com Fiates (2007): "a configuração dos modelos de gestão pública é influenciada pelo momento histórico e pela cultura política que caracterizam uma determinada época do país."
Dimensões de Análise Organizacional
O pesquisador Antônio Ricardo de Souza elaborou um quadro explicativo, em que aborda quatro dimensões analíticas:
Estrutura
Grau de formalização e divisão hierárquica da organização
Estratégia
Participação dos agentes no processo de definição do plano estratégico e seu grau de mudança e flexibilidade
Relação com o Ambiente
Grau de interação da organização pública com o ambiente externo (privado) e grau de complexidade percebida
Política
Meios e estratégias que os agentes públicos utilizam para atender aos interesses pessoais e grupais no ambiente organizacional
Os Três Modelos de Gestão Pública Brasileira
1. Gestão Patrimonialista
Este primeiro modelo é fruto das relações advindas do período colonial, época marcada notadamente pelas relações verticais entre metrópole-colônia, estabelecida pela exploração econômica da primeira sobre a segunda. Observa-se que durante sua vigência houve garantia às elites de privilégios e vantagens, permeando a estrutura política do primeiro e segundo reinado.
"No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração."
— Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Características Principais
Confusão entre o público e o privado
Predomínio da vontade unipessoal do dirigente
Práticas de nepotismo e relações de compadrio
Cargos públicos como prebendas
Corrupção e servilismo
Fragilidade organizacional de natureza pré-burocrática
Conclui-se que a gestão patrimonialista é de modelo fechado, ou seja, valoriza processos internos, desconsiderando eventuais influências do ambiente externo. É uma gestão em si mesma, o que, de certa forma, contraria um dos princípios da gestão pública que seria servir a coletividade.
2. Gestão Burocrática
No Brasil, com a reforma do Estado empreendida pelo Governo Vargas houve a necessidade da implantação de sistemas de controle, com a finalidade de eliminar a herança do patrimonialismo e do clientelismo advindos de períodos anteriores. Para concretizar tal tarefa Vargas cria, durante o Estado Novo (1937-1945) o DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público).
Princípios Orientadores
Profissionalização
Ideia de carreira
Hierarquia funcional
Impessoalidade
Formalismo
Poder racional legal
Características Estruturais
Clara divisão do trabalho
Especialização de funções
Estrutura fortemente hierarquizada
Processos de trabalho detalhados
Controles administrativos a priori
Seleção por mérito
"A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes."
— Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995)
Disfunção da Burocracia: O detalhamento excessivo de procedimentos gera o que se conhece como disfunção da burocracia, ou seja, o apego excessivo às normas e regulamentos, resultando em lentidão e rigidez administrativa.
Há algum tempo o modelo burocrático de gestão está sob "fogo cruzado". Criticado e acusado de ineficiente e perdulário, o burocratismo é um movimento que tem como oposição e crítica, o projeto minimalista de Estado na sociedade contemporânea.
3. Gestão Gerencialista (Nova Administração Pública)
Com o crescente questionamento do modelo burocrático surge uma nova forma de gestão pública, priorizando elementos que recorram a uma maior eficiência e eficácia do Estado. O gerencialismo brasileiro associa-se a uma reforma do Estado e seu aparelho, tendo se iniciado na década de 90, por intermédio de reformas econômicas de cunho liberal.
Marcos Históricos
Plano Collor (1990)
Combate à administração pública ineficiente, demissão de funcionários (downsizing), extinção de ministérios e secretarias de Estado
PDRAE (1995)
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, concebido dentro de uma visão gerencialista durante o governo Fernando Henrique Cardoso
Três Abordagens do Gerencialismo
1
New Public Administration
Orientação: Americana (Ronald Reagan, década de 80)
Obra de referência: "Reinventando o governo" (Ted Gaebler e David Osborne)
Conceito: Governo empreendedor com melhor capacitação da burocracia, autonomia gerencial e foco no cidadão-cliente
2
New Public Management
Orientação: Liberal inglesa (Margaret Thatcher, décadas de 70-80)
Características: Corte de gastos, busca de eficiência, combate ao empreguismo e corrupção
Lema: Fazer mais com menos
3
Managerialism
Orientação: Tradição inglesa com três visões
Modelo gerencial puro: Redução de custos
Consumeirism: Programas de qualidade total
Public service orientation: Vertente recente em amadurecimento
Características Principais do Modelo Gerencialista
Administração Profissional
Carreiras sólidas e valorizadas, reformulação da meritocracia
Descentralização
Estrutura flexível e horizontalizada
Competição
Entre unidades administrativas
Disciplina Fiscal
Controle rigoroso no uso de recursos
Avaliação de Desempenho
Indicadores de desempenho e controle de resultados
Práticas Privadas
Adoção de técnicas de gestão do setor privado
Metas do PDRAE (1995)
Redefinir os objetivos da administração pública voltada para o cidadão-cliente
Aperfeiçoar as funções de coordenação e avaliação de políticas públicas
Flexibilizar normas e simplificar procedimentos
Instituir novo desenho de estruturas descentralizadas
Aprofundar a profissionalização dos funcionários
Conclusão
Síntese e Perspectivas
Compreender o Estado contemporâneo brasileiro carece de uma revisão dos inúmeros conceitos que envolvem a formação de nossa república federativa. Através da exposição de dados referentes a modelos de Estado, sua composição e formação, assim como de iniciativas da Gestão Pública, tornou-se possível a identificação de algumas características básicas que permeiam o nicho administrativo de nosso país.
Mutabilidade do Estado Brasileiro
Uma conclusão que podemos tomar diante dos dados expostos ao longo da pesquisa é a mutabilidade de nosso Estado. O mesmo já transitou por diversas vertentes de regimes:
Monarquia → República presidencialista
Ditadura → Democracia
Governo centralizado → Federação (26 estados + DF)
Poder moderador → Três poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário)
Patrimonialismo → Burocracia → Gerencialismo
Influências Externas
Esta flexibilidade não foi gestada unicamente por movimentos internos do país. Ela é fruto de influências diretas dos eventos do cenário internacional. Em verdade, por muito tempo, o Brasil tem sofrido pressões externas em função de metas impostas por órgãos internacionais, políticas transnacionais que envolvem o continente americano e o globo.
Foram poucos os avanços verdadeiramente autênticos do país ao longo de sua história, grande parcela das iniciativas tomadas por governos brasileiros decorreram por influências de agentes exteriores.
Considerações Finais
Objetivo Alcançado
Através destas análises foram apresentadas algumas características do Estado e Gestão Pública em nosso país, evidenciando o caráter expositivo desta pesquisa, cuja finalidade foi introduzir alguns conceitos sobre o Estado brasileiro.
Perspectivas Futuras
O perfil gerencialista está na agenda brasileira, substituindo gradualmente as práticas burocráticas, que em outros tempos vieram a substituir as patrimonialistas. O Brasil nutre ainda os primeiros passos na consolidação de um Estado de Direito livre e democrático.
Contribuição Acadêmica
Este trabalho visa servir como fonte para futuras pesquisas acerca do assunto, apresentando um quadro geral sobre os modelos de gestão pública e suas relações com o Estado brasileiro.
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